La Cour de Justice de l’Union européenne a rendu un important arrêt, le 14 mars 2013, qui a condamné la République française pour manquement au droit de l’Union européenne, à propos du critère utilisé par l’administration française pour apprécier le caractère commercial de la détention par des particuliers de produits du tabac en provenance d’un autre Etat membre.

Cette condamnation a confirmé l’illégalité, au regard du droit de l’Union européenne qui a valeur supérieure à la loi française en vertu de l’article 55 de la Constitution, de certaines règles de circulation et de taxation des produits du tabac. De ce fait, les administrations françaises ont dû revoir leurs pratiques et les députés ont, le 27 novembre 2013, en Commission des Finances, abrogé explicitement les dispositions incriminées.

1. La procédure précontentieuse

Avant que la Cour de Justice de l’Union européenne soit saisie de ce contentieux, une procédure préalable avait déjà eu lieu.

La Commission européenne, le 23 octobre 2007, avait envoyé aux autorités françaises une lettre de mise en demeure reprochant à l’Etat français d’enfreindre les dispositions du droit de l’Union européenne, à propos des Produits du tabac acquis dans un Etat membre et transportés vers un autre. Suite à cela, la Commission européenne a émis, le 23 novembre 2009, un avis motivé invitant la République française à prendre toutes les mesures nécessaires pour adapter sa législation et ses pratiques internes dans un délai de deux mois à compter de sa réception.

La France a alors, par un courrier daté du 15 juillet 2010, adressé à la Commission un projet de modification des dispositions françaises incriminées. Conformément à cette lettre d’intention, le Gouvernement français a présenté, dans le projet de loi de finance rectificative, des dispositions tendant à abroger les dispositions françaises dont la Commission contestait la légalité. Or ce texte a été rejeté par l’Assemblée nationale, le 21 décembre 2010, laissant subsister ces dispositions légales contestées. Prenant acte de ce rejet, la Commission européenne a alors saisi la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) d’un recours en manquement contre l’Etat français.

2. Le cadre juridique de l’affaire

La CJUE devait vérifier la compatibilité de dispositions légales françaises avec, notamment, la directive de l’Union européenne 92/12/CEE harmonisant le régime de détention, de circulation et de contrôle des produits soumis à accise, notamment le tabac et les boissons alcooliques. Même si, depuis lors, cette directive a été remplacée par la directive 2008/118/CE, il faut noter que les dispositions alors contenues dans les articles 8 et 9 de la directive de l’Union européenne 92/12/CEE se retrouvent, à l’identique, dans l’article 32 de la nouvelle directive. Par conséquent, l’arrêt rendu par la CJUE, le 14 mars 2013, a la même portée dans le cadre de cette directive 2008/118/CE.

Ces dispositions européennes établissent que :

• Pour les produits soumis à accise [comme ceux du tabac] par un particulier pour ses besoins propres et transportés d’un État membre à un autre par lui-même, les droits d’accise sont exigibles uniquement dans l’État membre où les produits sont acquis.

• Pour déterminer si les produits soumis à accise sont destinés aux besoins propres d’un particulier, les Etats membres tiennent compte notamment des éléments suivants : statut commercial du détenteur des produits, motifs pour lesquels il les détient, lieu où se trouvent les produits, mode de transport utilisé, tout document relatif à ces produits, nature de ces produits, quantité des produits soumis à accise.

• Pour le dernier critère, celui de la quantité, la directive établit des niveaux indicatifs minimaux, pouvant servir seulement comme éléments de preuve : cigarettes (800 pièces), cigarillos (400 pièces), cigares (200 pièces), tabac à fumer (1,0 kg).

La réglementation française, dont la Commission européenne contestait la légalité au regard des dispositions susmentionnées du droit de l’Union européenne, étaient les suivantes :

• Article 302 D du code général des impôts (CGI) : L’impôt est exigible, sans que cela fasse obstacle aux dispositions des articles 575 G et 575 H du CGI, lors de la constatation de la détention, en France, de tabacs manufacturés à des fins commerciales [et donc non pour ses besoins propres] dont le détenteur ne peut prouver l’acquittement de l’impôt en France. Pour établir les fins commerciales de la détention, l’administration tient compte des éléments suivants : activité professionnelle du détenteur des produits, lieu où se trouvent les produits, mode de transport utilisé, documents relatifs à ces produits, nature de ces produits, quantité de ces produits.

• Article 575 G du CGI : Les tabacs manufacturés ne peuvent circuler après leur vente de détail, par quantité supérieure à un 1 kg, sans un document simplifié d’accompagnement demandé dans le premier bureau de douane français après la frontière.

• Article 575 H du CGI : les particuliers ne peuvent détenir dans des entrepôts, des locaux commerciaux ou à bord de moyens de transports plus de 2 kg de tabacs manufacturés.

Dans la pratique administrative française, ces dispositions étaient interprétées comme permettant aux particuliers de ramener en France, sans posséder de documents simplifiés d’accompagnement, 5 cartouches de cigarettes par moyen de transport individuel ou par personne âgée de plus de 17 ans en cas d’utilisation d’un transport collectif ; 6 à 10 cartouches avec un document simplifié d’accompagnement, dont l’absence faisait encourir au détenteur la saisie des tabacs ainsi qu’une pénalité à moins qu’il n’en abandonne ces quantités. L’introduction de plus de 10 cartouches de cigarettes était interdite dans tous les cas, le détenteur risquant alors saisie et pénalité.

3. L’arrêt de la CJUE

La CJUE rappelle que la directive vise à établir un certain nombre de règles en ce qui concerne la détention, la circulation et les contrôles des produits soumis à accise (cas des produits du tabac) ; qu’elle établit, notamment, une distinction entre les produits détenus à des fins commerciales et ceux détenus à des fins personnelles.

Pour les produits détenus à des fins personnelles, l’accise est exigible uniquement dans l’État membre dans lequel ils ont été acquis ; pour les produits détenus à des fins commerciales, l’accise devient exigible dans l’État membre où ces produits sont détenus.

Afin d’établir que des produits sont destinés à des fins commerciales, la CJUE rappelle les critères énoncés par la directive et susmentionnés. Elle souligne que le critère quantitatif n’est qu’un parmi d’autres, dans le cadre de cette directive. En outre, elle insiste sur le fait que l’établissement de seuils indicatifs est seulement un élément de preuve.

En conséquence, la CJUE estime que :

• Certes l’article 302 D du CGI mentionne d’autres critères que le seuil purement quantitatif ;

• Toutefois, dès lors que cet article s’applique sans que cela fasse obstacle aux dispositions des articles 575 G et 575 H du CGI, ces seuils quantitatifs deviennent en réalité les seuls éléments pertinents pour établir que des produits sont détenus à des fins commerciales, ce que confirme la pratique administrative française ;

• Or la directive n’autorise les États membres à établir des seuils minimaux que pour chaque catégorie distincte de produits du tabac (cigarettes, cigarillos…), pas du tout à établir un seuil par poids tous produits confondus comme le fait la législation française ;

• En outre, les seuils indicatifs minimaux prévus par la directive doivent être considérés comme s’appliquant par détenteur et non par véhicule.

De ce fait, la CJUE considère qu’il résulte de cela que, en prévoyant, pour établir que des produits du tabac sont détenus à des fins commerciales, des seuils purement quantitatifs qui s’appliquent de manière globale à l’ensemble de ces produits et qui, en cas de transport par véhicule individuel, sont appréciés par véhicule, et en assortissant, par ailleurs, le dépassement de ces seuils de sanctions automatiques, la réglementation ainsi que la pratique administrative françaises sont contraires à la directive européenne. La France est donc condamnée pour manquement à ses obligations au regard du droit de l’Union européenne.

4. Les conséquences juridiques et politiques en France de l’arrêt de la CJUE

L’arrêt de la CJUE rend caduques, dans les faits, les dispositions des articles 575 G et 575 H du CGI, ainsi que la pratique administrative française, susmentionnées.

En effet, toute application, désormais, de ces dispositions et pratiques, pourrait conduire les requérants à obtenir la condamnation de l’Etat français devant les tribunaux nationaux ou de l’Union européenne.

Prenant en compte cette situation juridique nouvelle, le Ministère du Budget avait édicté une circulaire, datée du 7 mai 2013, précisant les règles de circulation et de taxation des tabacs manufacturés détenus par les particuliers.

Ce texte affirmait clairement que la référence aux articles 575 G et 575 H du CGI n’avait plus lieu d’être, « à la suite de l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne en date du 14 mars 2013 ». La circulaire rappelait que, pour les tabacs manufacturés acquis par un particulier pour ses besoins propres et transportés d’un État membre à un autre par lui-même, le droit de consommation était exigible uniquement dans l’État membre où ces tabacs avaient été acquis.

Ce texte rappelait, également, les différents critères susmentionnés qui permettent de déterminer la nature de la détention (à titre commercial ou pour besoins propres).

En outre, concernant le dernier critère, celui quantitatif, il tirait les conséquences de l’arrêt de la CJUE en affirmant que la quantité détenue devait s’apprécier pour chacune des catégories de produits considérées, que la détention serait présumée répondre à un besoin propre, que le dépassement des seuils indicatifs serait seulement un élément de preuve parmi d’autres de l’éventuelle destination commerciale.

Enfin, la circulaire fixait des seuils indicatifs désormais par catégorie de produits : 2000 cigarettes (soit 10 cartouches), 2kg de tabac à fumer, 1000 cigares ou cigarillos. Le 3 septembre 2014, une nouvelle circulaire a abaissé ces seuils : 800 cigarettes (soit 4 cartouches) ; 1 kg de tabac à fumer, 200 cigares ou 400 cigarillos.

Il faut noter que la directive européenne n’impose que des seuils indicatifs minimaux : cigarettes (800 pièces), cigarillos (400 pièces), cigares (200 pièces), tabac à fumer (1,0 kg). De ce fait, la circulaire est parfaitement compatible au droit de l’Union européenne.